21世紀經濟報道記者崔文靜 北(běi)京報道加大(dà)财務造假防範與懲治力度，是市場(chǎng)各方的(de)呼聲所在。7月(yuè)5日，國務院辦公廳發布《關于進一步做(zuò)好資本市場(chǎng)财務造假綜合懲防工作的(de)意見》( 以下(xià)簡稱《意見》)。

《意見》是我國第一部針對(duì)财務造假細分(fēn)領域的(de)規範文件，其規格頗高(gāo)，由證監會聯合公安部、财政部、中國人(rén)民銀行、金融監管總局、國務院國資委制定，參與其中的(de)部委更是多(duō)達12個(gè)。

值得(de)注意的(de)是，《意見》高(gāo)度注重協同性，設立專門章(zhāng)節強調如何加強部際協調和(hé)央地協同。21世紀經濟報道記者了(le)解到，過去地方政府在财務造假中的(de)參與度相對(duì)偏低，此番《意見》充分(fēn)調動地方政府能動性，要求地方政府将财務真實性作爲扶優限劣的(de)重要依據，切實履行因财務造假問題引緻風險的(de)屬地處置責任。

“明(míng)确地方政府參與财務造假整治的(de)職責所在，有助于防範地方保護主義，大(dà)幅提高(gāo)财務造假查處效率。”受訪人(rén)士表示。

具體内容方面，《意見》從打擊和(hé)遏制重點領域财務造假、優化(huà)證券監管執法體制機制、加大(dà)全方位立體化(huà)追責力度等5個(gè)方面提出17項具體舉措。其中，财務造假四大(dà)嚴懲領域值得(de)重點關注，包括嚴肅懲治欺詐發行股票(piào)債券行爲，嚴厲打擊系統性造假和(hé)配合造假，加強對(duì)濫用(yòng)會計政策實施造假的(de)監管，強化(huà)對(duì)特定領域财務造假的(de)打擊。

與此同時(shí)，證監會将通(tōng)過推動完善民事追責支持機制、探索建立證券公益訴訟制度、加大(dà)特别代表人(rén)訴訟制度适用(yòng)力度等方式，爲投資者利益保護提供更多(duō)保障。

築牢“兩道防線”

21世紀經濟報道記者從監管處了(le)解到，7月(yuè)5日發布的(de)《意見》，是我國第一次針對(duì)财務造假這(zhè)一細分(fēn)領域出具的(de)專門性文件。其制定，由證監會、公安部、财政部、中國人(rén)民銀行、金融監管總局、國務院國資委六大(dà)部委共同完成，參與其中的(de)部委更是多(duō)達12個(gè)，足見國家對(duì)财務造假的(de)重視程度之高(gāo)和(hé)打擊決心之強。

與過去重點強調打擊财務造假不同的(de)是，此番出台的(de)《意見》在重視嚴打的(de)同時(shí)，進一步從“防治”著(zhe)手，要求常态化(huà)長(cháng)效化(huà)防治财務造假。

具體來(lái)看，《意見》明(míng)确建立兩道防線。第一道防線來(lái)自企業内部，包括增強公司治理(lǐ)内生約束，強化(huà)審計委員(yuán)會反舞弊職責，發揮獨立董事監督作用(yòng)，推動上市公司建立績效薪酬追索等内部追責機制，将财務造假作爲各級國有企業負責人(rén)經營業績考核扣分(fēn)項，将誠信合規意識作爲資本市場(chǎng)培訓的(de)核心内容等。

第二道防線則聚焦券商投行、會計所等資本市場(chǎng)“看門人(rén)”，對(duì)存在重大(dà)違法違規行爲的(de)中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，完善資本市場(chǎng)會計、審計相關規則，加強聯合懲戒與社會監督。

對(duì)于中介機構而言的(de)一大(dà)利好是，《意見》明(míng)确，在發現造假行爲時(shí)主動報告的(de)，将依法從輕或減輕處罰。

過去，曾有投行保代告訴21世紀經濟報道記者，投行在持續督導期間投入精力有限，企業存在财務造假等問題未能及時(shí)發現；發現問題後卻因恐于被罰而不敢披露，試圖幫助企業“瞞山過海”。如今，随著(zhe)《意見》明(míng)确主動報告者将被從輕或減輕處罰，保代報告企業财務造假問題的(de)積極性随之提升。

與此同時(shí)，《意見》強調中介機構資格罰，對(duì)存在重大(dà)違法違規行爲的(de)中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可(kě)、從業人(rén)員(yuán)禁入等制度。

重點打擊四類财務造假

作爲我國首部财務造假細分(fēn)領域的(de)專門文件，《意見》對(duì)四類财務造假行爲進行重點打擊。

首先，嚴肅懲治欺詐發行股票(piào)債券行爲。嚴把資本市場(chǎng)入口關，嚴防存在财務造假的(de)主體“帶病闖關”，從源頭提升财務信息披露的(de)真實性和(hé)透明(míng)度；重點關注已違約及風險類債券發行人(rén)，嚴厲打擊欺詐發行、虛假信息披露、挪用(yòng)募集資金和(hé)逃廢債等違法違規行爲。

其次，嚴厲打擊系統性造假和(hé)配合造假。密切跟進系統性、團夥型财務造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通(tōng)過僞造變造憑證、利用(yòng)關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的(de)行爲。全面懲處财務造假的(de)策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化(huà)配合造假的(de)職業犯罪團夥，堅決破除造假“生态圈”。

再者，加強對(duì)濫用(yòng)會計政策實施造假的(de)監管。強化(huà)财會監督，加大(dà)對(duì)濫用(yòng)會計政策和(hé)會計估計實施财務造假的(de)打擊力度。密切關注會計政策和(hé)會計估計執行情況，加大(dà)對(duì)操縱資産減值計提調節利潤、以财務“洗澡”掩蓋前期造假行爲的(de)打擊力度。

有審計師曾告訴記者，過去，有些企業通(tōng)過将未來(lái)年度的(de)營收提前計入現階段收入等方式，虛增當期營收，對(duì)投資者造成誤導。如今，《意見》明(míng)确加強針對(duì)濫用(yòng)會計政策造假的(de)監管力度，有助于大(dà)幅減少此類亂象。

與此同時(shí)，強化(huà)對(duì)特定領域财務造假的(de)打擊。具體又可(kě)分(fēn)爲四類：類型一，依法懲治證券“走單”等虛假貿易方式發行人(rén)、上市公司通(tōng)過“空轉”、實施的(de)财務造假；類型二，嚴厲打擊利用(yòng)供應鏈金融、商業保理(lǐ)、票(piào)據交易等方式實施的(de)财務造假；類型三，從嚴懲處基于完成并購(gòu)重組業績承諾、便于大(dà)股東攫取巨額分(fēn)紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的(de)實施的(de)财務造假；類型四，壓實私募股權創投基金管理(lǐ)人(rén)勤勉盡責責任，加強對(duì)基金所投項目财務真實性的(de)盡職調查和(hé)投後管理(lǐ)，防範造假行爲發生。

探索建立證券公益訴訟制度

嚴厲打擊财務造假的(de)重要目标之一，即爲最大(dà)限度保護投資者利益。針對(duì)投資者利益保護，《意見》同樣開出多(duō)條措施。

針對(duì)因爲上市公司财務造假而蒙受損失的(de)投資者，相關部門正在多(duō)方面暢通(tōng)維權渠道。

一方面，推動簡化(huà)登記、訴訟、執行等程序，完善示範判決機制，加大(dà)證券糾紛特别代表人(rén)訴訟制度适用(yòng)力度。

另一方面，統籌運用(yòng)先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人(rén)承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高(gāo)違法成本。同時(shí)，加大(dà)特别代表人(rén)訴訟制度适用(yòng)力度，便利投資者獲得(de)賠償。

更爲重要的(de)是，相關部門正在探索建立證券公益訴訟制度，推動完善民事追責支持機制。

實際上，近年來(lái)，監管部門已經在投資者利益保護上做(zuò)出諸多(duō)探索。比如，證監會推動建立集體訴訟制度，其中康美(měi)藥業賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和(hé)澤達易盛賠償超過13億元。

與此同時(shí)，證監會指導投資者服務中心，積極支持投資者發起民事追償訴訟。目前正在對(duì)上市公司（包括部分(fēn)退市公司）重大(dà)違法案件支持投資者向人(rén)民法院申請發起普通(tōng)代表人(rén)訴訟10起，在審支持訴訟22起。

全面從嚴監管，加大(dà)财務造假行爲懲處力度，能夠有效減少投資者利益受損概率，也(yě)是保護投資者利益的(de)體現之一。

《意見》明(míng)确，将推動出台背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大(dà)對(duì)控股股東、實際控制人(rén)組織實施财務造假、侵占上市公司财産等行爲的(de)刑事追責力度。深挖上市公司董事、高(gāo)級管理(lǐ)人(rén)員(yuán)挪用(yòng)資金、職務侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人(rén)員(yuán)配合實施财務造假構成犯罪的(de)，依法堅決追究刑事責任。

今年以來(lái)，證監會已依法将40餘起财務造假、資金占用(yòng)違規擔保等案件移送公安機關。

值得(de)注意的(de)是，近年來(lái)，追責标準也(yě)在不斷提高(gāo)。比如，《刑法修正案(十一)》将違規披露的(de)刑期上限由3年提高(gāo)至10年；中介機構及從業人(rén)員(yuán)出具虛假證明(míng)文件最高(gāo)可(kě)判處10年有期徒刑。再比如，新《證券法》對(duì)違規信披公司和(hé)責任人(rén)的(de)罰款上限由60萬元、30萬元大(dà)幅提升至1000萬元、500萬元，對(duì)欺詐發行的(de)罰款上限由募集資金的(de)5%提高(gāo)到1倍。